(1)１９９９年２月中国进入老龄型社会以后，原有的养老保险体系出现支付压力

　　劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平近来在媒体中的曝光率之高可能连他自己都没有想到，一切都缘于他主持的一个课题报告————《中国养老保险基金测算与管理》。这个报告是由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同发布的。报告中指出了我国养老保险面临的财务危机是：“基金收不抵支”、“养老保险基金陷入灾区的省市有逐渐蔓延和加重的趋势 ”、“２０００年基金缺口预计为３５７亿元”。

　　“有政府信誉做保证，老百姓的养老保险不存在什么风险，有关方面正在积极寻求对策，以缓解养老保险基金的支付压力。”６月８日，何平在北京的办公室里对记者如此说。这种寻求对策也许意味着养老保险要悄悄改革。

　　养老基金露出大窟窿
　　９０年代中期开始建立的我国社会保障制度至今已得到全面推广，何平一直参与制定了我国养老保险制度的设计，从事的是“超前性的制度研究”。按照何平的说法，“养老保险基金目前面临财务问题，正在积极解决”。

　　何平所说的问题一是我国养老保险基金收不抵支，陷入财务危机；二是个人账户空账运行，不到３年的时间，个人养老保险空账已达到１９９０亿元。

　　“这主要是人口老龄化和现收现付的制度造成的。”另一位养老保险方面的专家、中国人民大学人力资源开发与管理研究中心主任董克用教授针对这个问题说：“现收现付是８０年代以前世界大多数国家实行养老保险的办法，特点是由现在在职的人去交款，然后支付给已经退休的人。假如说，现在缴养老金的人多，领退休金的人少，就不存在问题。但像西方，随着老龄化问题越来越严重，退休的人越来越多，就会发生支付危机。”

　　人口老龄化也是导致我国养老保险基金入不敷出的主要因素。１９９９年２月２０日，我国正式进入老年型社会。而从１９９５年开始，中国的养老保险基金管理方式由现收现付转向部分积累制，即职工的养老保险不再只依靠国家来解决，要从参加工作开始就建立个人账户为自己积累养老金。但问题是那些已经退休的老人过去没有积累过养老金，１９９６年以前参加工作的人在１９９６年以前也没有养老金积累。而老年人越来越多，统筹基金就不够发。董克用教授说： “现在的做法实际上是将现在在职人员缴纳的应进入个人账户积累的养老金发放给已退休的老人了，这种制度运行的后果是————由于统筹基金和个人账户在一起，当统筹基金不够支付养老金时，就透支个人账户。养老基金个人账户在不到３年的时间内，空账已达到１９９０亿元。”

    缺口很大，但能堵上
　　“养老基金这种收的少、发的多的局面，导致社会统筹基金缺口很大。”从１９９７年开始，全国就有５个地区的养老保险基金收不抵支，１９９８年扩大到２１个，１９９９年又达到２５个，据说当时天津、吉林等四省市已把历年的积累吃光，随时可能出现发不出退休金的现象。中央财政在此时开始给予补贴，１９９６年６月底以前，一些省市拖欠养老金总额达到１４６亿元，最后由中央财政一次性支付偿还了历年拖欠老账。

　　按照何平的说法，养老保险基金的缺口也不像原来想象的那么大，但这个缺口国家不可能不管：“个人账户制度是以国家信誉为担保的，国家作为‘总后台 ’，将保证每个人的养老金的发放。”事实上，每年国家财政都拨了一部分钱补足各地养老金的不足。何平的一个建议是：“将每年的缺口资金纳入预算，相当于财政收入的５％。财政１年增长１４００亿元的收入，问题不大。”

　　(2)辽宁试点先行一步
　　从长远来看，制度性的改革有利于从根本上消除缺口。因此，劳动和社会保障部将进行新的社会保障体系试点，改革试点地区被定在辽宁。“辽宁有很多的国有企业，假如新的社会保障体系在辽宁改革成功，那在全国也不存在什么问题。”何平说。

　　根据何平主持的《中国养老保险基金测算与管理》报告的设想，目前统筹资金与个人账户“混账”的情况将进行改革，个人账户将与社会统筹资金分离，防止透支现象发生，这可能是未来我国养老保险基金改革的一个方向。何平打了两个比方说明这样做的必要性：一是假如不做到“统账分离”，那就老是上一代吃下一代的退休金，现在的人退休越来越早，而且中国也出现老龄化现象，那下一代谁来养？所以，个人账户应该是一代人养自己这一代人；二是不把个人账户做实，即便跨省调动工作这一件小事也会变成麻烦事，因为假如从辽宁调往江苏，但制度设计成“空账”，钱并不从辽宁转到江苏，那江苏可能会不干。如果类似问题多了，那就会激发调入地区和调出地区的矛盾。

　　辽宁关于养老保险制度的改革从今年开始进行。何平说：“假如辽宁改革试点成功的话，一年后可能就会在全国推广。”具体的做法是：一、统账分离，社会统筹基金与个人账户基金分离，企业缴费不纳入个人账户；二、做实个人账户，统账结构适当调整，把个人缴费由目前工资的５％—６％，进一步提高到８％；三、为１９９６年以前参加工作的职工制定出“过渡办法”，以便补偿他们过去工作年限的养老金积累。董克用教授说：“制度转型中最大的缺口不是已退休人员的养老金，而恰恰是那些在建立个人账户以前参加工作，而现在还没有退休的劳动者。如果一次性补齐缺口，资金量太大；如果用支付过渡性养老金的办法慢慢补，新旧制度的过渡起码要四五十年。”提前退休窟窿更大。

    无论是辽宁试点改革还是将来推广到全国的养老保险制度改革都难免涉及到一些实实在在的问题，例如职工退休年龄、行政事业单位职工参加养老保险问题等。

　　如何弥补养老金的缺口，何平提出的建议是：一、把每年的补缺口资金列入财政预算；二、尽快确定延长退休年龄。另外，还有专家建议多渠道筹集资金，如将国有资产变现、发行彩票、开辟新的税种等。

　　目前退休过早的情况影响到养老保险体系。现在法定退休年龄是男职工６０岁退休，女干部５５岁退休，女工人５０岁退休，但有很多人提前退休。何平打了个比方，原来制定的养老保险体系是以２０岁参加工作、６０岁退休为基础的，假如因就业问题４０岁就退休，就是少交了２０年的退休金，多领２０年退休金，这笔资金如何补上？“不能把就业问题推到养老问题上，两个问题要分开。退休表面上是解决了就业，增加了年轻人的就业，但实际上是腾不出就业位置的，因为很多退休人员实际上还在继续工作。鼓励提早退休实际上是把当代问题推到以后。”关于推迟退休年龄的好处，何平说，根据测算，我国退休年龄每推迟１年，养老统筹基金１年可增加４０亿元，减支１６０亿元，基金缺口就能缩小２００亿元。何平的建议是“控制提前退休，推迟退休时间”。

　　董克用教授说，目前社会养老保险体系还有两个人们关注的话题，一是依靠国家拨款的行政事业单位人员养老体制还没有转变；二是进城的农民工的养老保险问题。事实上，养老保险体系的改革难以回避这两类人。

　　目前由国家财政发放退休金的机关事业单位人员遇到的麻烦是，假如从行政事业单位调入企业，他的养老保险个人账户没有任何积累，是一个零的起点，难以与企业衔接。何平说，行政事业单位的养老待遇实际上比企业的好，因此还没有进行改革，主要是怕机关事业单位的养老待遇降低，与企业一样，会影响工作人员的积极性。

　　农民工则是另外一个不可忽视的问题，目前我国农民工有５０００万人，国内专家估算我国由工业化水平决定的城市化比例应达到５０％，目前实际城市化比例还只有３０％。也就是说，迟早有２亿多农民将向城市转移，社会保障体系难以忽视这部分人。据说，上海曾为在沪务工的农民工建立个人养老账户，如果离开，可取消账户，把钱拿走，但这在全国毕竟是少数。

　　何平说，养老保险体系不光是中国的问题，世界各国也没有一个可称得上完全成功的例子，没有哪个国家至今不在探索中进行改革。西方６０年代提前进入人口老龄化阶段，原有的养老保险制度的基础也就随之崩溃，财政日益不堪负重，至今仍在调整。