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来自城市最低生活保障制度的报告
当公元一千九百九十九年的日历掀开最后一页的时候，一项对城市贫困群体倾注了满腔深情的浩大宏伟的无形工程，一道保佑数以百万计城市贫困居民生存和生命的温暖结实的巨型“安全网”，通过全国各级各地6年来的加速努力，将按党中央、国务院的部署和要求，在迎接新世纪的曙光中如期全面告竣！这项被形象地称为“最后一道防线”的“民心工程”，就是至今尚不为大多数国人熟知、而又与大众特别是贫困群体生活密切相关的城市居民最低生活保障制度。
一
道 别 样 的 “防 线”
国家民政部唐钧和江苏省民政厅原厅长张秉铎研究员认为，最低生活保障制度是一个颇具中国特色的名词。它指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它的通常作法是，根据维持最起码的生活需求的标准，设立一条最低生活保障线。每一个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。我国实行的城市居民最低生活保障制度，既参照了国际惯例，又结合了自己的国情。政府是其责任主体，民政部门负责主管；救济对象面对全体城市居民；救济标准以满足最低生活需求为原则，科学测定，逐年合理调整；所需保障资金全部由政府财政负担；同时制订配套优惠政策，以提高整体保障能力和保障水平。
最低生活保障制度其实并非是一项新兴的社会保障制度。世界上几乎所有的社会保障文献都提到，社会救助或最低生活保障制度，是世界上最古老的社会保障制度。一般认为，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰，而对贫困者施以援助的慈善事业。而开现代社会救助制度先河的，是16世纪才在欧洲出现的国家济贫制度。此后，伴随时代的变迁和人类经济社会的发展，不同国别、不同社会制度下的社会保障制度在历史的长河中几经探索、实践、演变，进而形成了目前已被世界上大多数国家采用的最低生活保障制度。它以其无可替代的重要性和科学性、广泛的适用性，早已成为各种社会保障制度中一道别样的“防线”。
之所以说其是各种社会保障制度中一道别样的“防线”，乃因最低生活保障制度从来都是与贫困为伍的，从来都是与贫困相伴相生的，从来都是以呵护贫困群体为使命的。我们完全可以说，没有贫困就没有最低生活保障制度。而贫困几乎是人类所面临的永恒的挑战。人类的历史从未能摆脱贫困，即便是当今任何发达和富裕国家，贫困也被认为是永远会存在的一种社会现象，依然存在着相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体。在我国，大凡提及贫困，人们首先想到的便是老少边穷地区那些食不果腹、衣不蔽体、屋不遮雨的农户和农民。其实，与农村贫困问题一样，城市贫困问题在世界各国各地同样普遍存在，我国也不例外。世界上任何社会制度下的任何国家和地区，为了经济、社会的协调发展，为了社会稳定，谁都不能不正视城市贫困问题，并努力寻求解决办法。新中国成立后，党和政府始终高度重视解决部分群众的贫困问题，几十年来，投入了大量人力财力，实行了行之有效的救济制度。这些救济、救助制度，对保障城镇居民生活，维护社会稳定起到了重要作用，取得了有目共睹的成绩，但也存在实施范围窄，覆盖面小；标准偏低并且不统一；政府财政支持不够；以及不规范等明显不足。原有社会救济、救助制度，显然已经远远不能适应社会主义市场经济形势下出现的新情况、新问题，尤其是在城市出现大量失业、下岗人员，低收入家庭有所增加，产生了一批新的贫困居民的情况下，必须对其重新加以设计、改造和整合。这样，建立城市居民最低生活保障制度便自然而然地提上了日程，成为市场经济建设和深化各项改革的重要配套工程，并在短短五六年间取得重大突破和全面进展。据国家统计局公布的权威统计，全国已有600个城市、1242个县建立了最低生活保障救济。国家民政部的统计资料显示，全国1998年实际支出最低生活保障金12亿元。目前，北京、天津、上海、江苏等17个省（市、区）已经普及了这项制度。全国36个直辖市、计划单列市和省会城市均已全面实施。
保障对象，你们过得好吗？
在这篇纪实的文字里，我深情而又感慨万千地走近城市最低生活保障对象，我不能不将笔触沉重而又欣慰地伸向这些受助群体。
国务院国发(97)29号文件明确规定，城市居民最低生活保障对象主要包括三类人员：一类是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；一类是领取失业救济金期间救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；一类是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后，以及离退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于生活标准的居民。以上三类人员中，前者系通常所称的“三无”人员即一类人员，后者则通常简称为二、三类人员。从全国和各地实施最低生活保障的情况来看，一类人员所占比例最小，且仍有减少趋势；二、三类人员约占70%以上，且仍有大幅上升趋势。福建省今年上半年核定的28287名城镇最低生活保障对象中，无依无靠无生活来源的一类对象
8377人，占29.6%；二、三类人员即企业在岗或下岗失业职工以及离退休职工等19910人，占70.4%。江苏省淮阴市现有的6544名保障对象中，一类人员为2205人，二、三类人员为4339人，分别占33.7%和66.3
%。就保障对象占城镇人口的总体比例而言，全国为0.87%，即不到1%。
这些接近全国城市人口总数1%的最低生活保障对象，他们的生活状况究竟如何呢？这里让我们看一份来自江苏省南京、苏州、常州、扬州、盐城5个城市实施最低生活保障前，被调查贫困家庭的生活描述：在吃的方面，5城市贫困户中96%认为“家中蔬菜只能买最便宜的蔬菜”、89%认为“经常连续两天（或一星期）以上吃不上荤菜”、98%认为“一般不自己买水果吃”；在穿的方面，5城市的贫困户67%认为自己家中“平均每人每年在衣着鞋袜方面花不起60元钱”；在行的方面，5城市的贫困户61%认为自己“公共汽车二三站以内的路能走就走”
；在其他消费行为方面，5城市的贫困户68%认为“给不起孩子零花钱”、72%认为“也没钱让孩子参加课外兴趣活动”
、97％认为“全家人也极少去娱乐场所”。由此我们可见城市贫困家庭生活困窘程度之一斑。那么，这些贫困户中被核定纳入最低生活保障的家庭，受到救济后生活又如何呢？这里，让我们走进江苏省淮阴市的几个受助贫困家庭。在淮阴市老城区一条偏僻的小巷里，我们走进了最低生活保障对象刘玉珍老人低矮破旧的住房。在老人这不过10来平方的家里，谁也无法感受到现代都市的气息。老人今年已经71
岁，在丈夫去世后的30多年里，一直与老母相依为命。92岁的老母今年3月去世后，留下她这位年迈的孤老。早年老人靠摆地摊糊口度日，如今风烛残年的她已经完全丧失了劳动能力。令老人无限欣慰的是，在这种情况下，她和老母成为当地最低生活保障制度的第一批救助对象和受益者。民政部门按当地最高补助标准，每月定期发放给老人110元最低生活保障金，使老人有了维持基本生活的起码保障。而如果没有每月110元，老人的生活无疑将会陷入更加困难的窘境。所以在谈及这一点时，老人在我们面前感动得泪水涟涟，连称“还是共产党好！政府没有忘记我们这些穷人”。与刘玉珍老人家相距不远的一条小巷里的另一处连水泥地坪也没有的平房里，住着另一位受助家庭。在这位下岗职工的家里，找不到任何一个超过25瓦的灯泡，找不到任何一件电器。上高中的儿子陈旧的书桌前，甚至没有一张固定使用的木椅。患有心脏病的女主人刘桂云告诉我们，她家三口人靠丈夫周玉田的220元下岗基本生活费维持生活。为了贴补家用，丈夫每日外出蹬三轮车挣一点，她本人在家开个小店挣一点。尽管如此，既要供养儿子上学，又经常花钱为自己看病，她家的日子拮据程度可想而知。最低生活保障不仅使他们的困窘生活有所缓解，更重要的是让他们感受到了党和政府对下岗职工的关怀和温暖，增强了他们战胜困难，走出贫困的希望和信心。这是一个令人同情又令人感动的特殊家庭。当我们走进淮阴县县城这位44岁的女主人纪晓玲家时，心头油然而升一份敬意。就是这位29岁时丈夫就去世的中年下岗女工，以她柔弱的双肩，坚强地支撑起一个残缺的家庭。在她含辛茹苦的操持和奋斗下，左眼先天失明的女儿1997年以优异成绩考入江苏省财经高等专科学校，正读高中的儿子也品学兼优。虽然有了政府给予的最低生活保障，纪晓玲并未一味依赖这有限的救济。下午蒸好馒头、包子，5点以后上街去卖，第二天早上再赶一次早市，是她每日的必修课。就在我们在她家的时候，谈话之间她几次进出，去厨房看看正在锅上蒸着的馒头、包子。她以自己的勤劳、乐观、节俭，以自己的劳动所得和政府给予的最低生活保障金，供养自己一双求学的儿女，使这个原本不幸、贫困的家庭，充满了温暖，充满了希望。而她自己，也因此更加满怀信心地在充满坎坷的人生和生活道路上，含笑走着，走着……
以上这几个受过最低生活保障救济的家庭，虽然不能完全说是全国100多万受救济的贫困家庭的典型代表，但我们至少可以从中看到这些家庭的基本缩影。我在这里不是要去展示和渲染他们的贫困，而是通过对这几个家庭的微观和个体透视，直观地反映最低生活保障的实施意义和实施效果，歌唱他们的勤俭持家、乐观豁达，歌唱他们对贫穷、对命运的那份抗争。
一切，才刚刚开始
最低生活保障是衔接养老、失业、下岗职工基本生活保障的一项社会保障制度。它与下岗职工基本生活保障、失业保障并称为“三条保障线”。朱容基总理在就任后的首次政府工作报告中，称这“三条保障线”“是目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分”。如果说，最低工资制度、最低退休费制度、养老保险制度、下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度等是社会保障制度中的“上游”的话，那么，最低生活保障制度则是“下游”，则起保底和兜底的作用。如果说，前者覆盖部分社会成员的话，后者则面向和覆盖全体社会成员，即不管你属于任何社会群体，只要家庭人均收入低于最低生活保障线的，最低生活保障网便向你敞开着，并将为你的生活和生存，筑起最后一道防线。也正是从这个意义上说，起步中的我国城市居民最低生活保障制度，一切才刚刚开始，未来更加任重道远。因此，必须使之进一步建立健全，进一步巩固、完善、提高，进一步发挥应有的更大作用。
当前，一方面要按党中央、国务院的既定部署和要求，确保全国668座城市、1693个县（包括县政府所在镇）1999年底前100％建立和实施这项制度，并覆盖全体符合保障条件的社会成员。另一方面，要重视解决目前实施过程中存在的几个问题和不足。一是“入口”偏紧的问题。不能人为扎紧“入口”，不能人为收缩保障网。二是标准偏低的问题。以全国36个直辖市、计划单列市和省会城市为例，其标准均在100－250元之间，其中200元以上的仅有5个城市，依次为厦门市250元、深圳市245元、广州市240元、上海市205元、北京市200元，其余均在185元以下，最低的南昌市、兰州市、银川市均只有100元。三是覆盖面太小的问题。全国保障对象仅占城镇总人口的8.7‰，一些地方甚至低于5‰，这个比例显然大大低于实际需要给予最低生活保障救济的贫困者数。四是配套措施不到位的问题。仅仅给予受助家庭有限的差额补助是远远不够的，必须辅之以就医、就业、住房、入托就学、房租水电等多方面的政策优惠和经费减免，才能使贫困家庭生活真正得到基本保障。五是法规不健全的问题。作为国家的一项基本社会保障制度，必须纳入法制的轨道。据来自国家民政部的信息，《城市居民最低生活保障条例》将于今年10月出台。届时，“最后一道防线”将实现法制化，城市低收入者和贫困家庭的生存和生活将进入法制“安全网”。
具有中国特色的城市居民最低生活保障制度，体现了社会主义制度的优越性，体现了党和政府为人民服务的宗旨，密切了党和政府与人民群众的关系，对深化改革和推进市场经济，起到了“减震器”和“降压阀”的重要作用。它驱走的是贫困的阴云和愁容，它播洒的是春光、是温暖，是笑脸和希望。再经过几个月的努力、探索、磨合，它将在新世纪到来之前，编织成为一张看不见却又无时不护佑在我们每一个人身边的巨型“安全网”。有了这“最后一道防线”的呵护，我们的生活将又少一份后顾之忧，我们的梦将会又添一份香甜，我们的社会将会又多一份公平和稳定，我们国家的经济社会发展步伐将会更显健康协调、快捷平稳。
让我们祝愿一切才刚刚开始而又任重道远的我国城市最低生活保障制度，一路走好！ |
