美国内战前关税政策制定中的政治因素

申报人单位：天津一中

申报人姓名：张晓华

申报学科：历史

美国内战前关税政策制定中的政治因素

天津一中  张晓华

内容提要：在美国内战前，关税政策并不像时人所说的——关税水平的高低直接关系到美国经济的发展速度，因为实际上关税对经济的保护作用很有限，它在当时只是作为联邦政府财政收入的来源。既然如此，那它为什么还会成为引人注目的争论焦点呢，为什么会有那么多支持者和反对者呢？这主要是因为关税之争卷入了不少政治因素，其中包括反英情结、早期保护主义运动、地区利益、政党政治、利益集团和决策模式等等。

关键词：政治因素、反英情结、早期保护主义运动、地区利益、政党政治、利益集团和决策模式

在前面我的论文观点论述中已得出这样的结论：美国内战前，关税政策并不像时人所说的——关税水平直接关系到美国经济的发展速度，因为关税对经济的保护作用很有限，它在当时只是作为联邦政府财政收入的来源。既然如此，那它为什么还会成为引人注目的争论焦点，为什么会有那么多支持者和反对者呢？这主要是因为关税之争卷入了不少政治因素，其中包括反英情结、早期保护主义运动、地区利益、政党政治、利益集团和决策模式等等。

一、反英情结

众所周知，英属北美殖民地人在争取独立的过程中产生了很强的反英情结。他们在建国后意识到，要想真正的独立于英国，不仅要政治独立还要经济独立，否则便无国家安全可言。第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿在《1791年关于制造业的报告》中阐述制造业的重要性时，就将它上升到国家独立与安全的高度。他在报告中说：“制造业的繁荣与国家财富、国家独立和安全密切相关，每个国家都应努力拥有自己所需的一切……这对政治独立，国家安全及社会福利都很有必要……”[①]，

而发展制造业与政府的鼓励、保护等政策是分不开的。有趣的是，当汉密尔顿和他同时代的人谈到发展制造业和关税保护时，强调的不是美国当时的经济需要，而是政治独立和国家安全。在他们看来，对新生美国的最大威胁当属大洋彼岸的英国。因此，有关关税政策的讨论反映出很强的反英情结。

即使那些拥护自由贸易的国父们也意识到制造业对于一个国家独立与安全的重要性，在一定程度上同意诉诸重商主义。如约翰·亚当斯就认为“在一个充满商业敌人的世界中，美国必须暂时放弃自由贸易原则而更多一些实际的考虑。”詹姆斯·麦迪逊也认为：自由贸易的黄金时代还没有到来，他相信“任何能深谋远虑的国家都希望独立于别国”。他对美国的未来充满信心，认为由于英国对美国原料等许多商品有很强的依赖，所以可以通过报复性的商业政策（保护性关税）来迫使英国取消对美国的歧视性商业政策。他在1794年1月3号向众议员提交一系列议案，宣称“为了合众国利益，需要对外国进入美国的某些工业品以及航运征收更高的关税和更严格的贸易限制……”，还主张对那些未与美国签订商业条约的国家的商品征收额外关税[②]。

显然，1789年以来很多关税政策的制定除了岁入的需要外，还受到了反英情结的影响。不过，这种反英情结是反复的、不连续的、矛盾重重的，而且其强度也不可与日后的早期保护主义运动相提并论。1812年第二次英美战争爆发后，反英情绪达到高潮；再加上战争对外贸的巨大冲击，限制了工业品的进口，给国内带来了极大不便，更使主要决策者认识到发展独立制造业的重要性。于是战后国家主义情绪空前高涨。麦迪逊转而鼓励发展制造业，亨利·克莱的早期言论中也出现“美国体系”思想的最初萌芽。然而，这种主要针对英国的情绪在农业和商业复兴后就趋于缓和。如1816年欧洲农业歉收，对粮食、棉花的需求增加，美国外贸和农业在经历了战时萧条后又重新变得有利可图，反英情绪便被削弱，国内又有了低关税政策的要求。可是农业和外贸繁荣的好景不长。1818年欧洲农业丰收，英国1816年开始实施的《谷物法》又限制美国谷物出口。这些因素共同导致对美国农产品需求的迅速下降和价格猛跌，美国农业再次受到打击。公众支持保护工业的情绪又一次高涨，并且进入相对稳定、持久、强烈的高保护时期，促使以后一系列保护性关税法案的通过。这标志着早期保护主义运动的正式兴起，而1819年之前的反英情绪只是保护主义运动的一个前奏而已[③]。

二、早期保护主义运动

从1819年起开始的早期保护主义运动，一直持续到1830年代初。当时一些有识之士开始思考海外市场和国内市场的关系，开始真正认识到制造业对于一个国家的重要性，从而开始了持久、稳定的保护运动。如国内的农场主认为：海外市场不如国内市场稳定，长期依赖海外市场会使国家失去经济上的独立，并使经济长期处于不稳定状态。因此，在一个不稳定的世界中，发展多样化的国内市场是国家安全和繁荣的需要[④]。人们担心的是，当美国实施相对自由的进口关税政策时，英国却限制贸易和倾销商品[⑤]。亚当斯在1819年说道：“虽然我记不清1745、1755、1775、1812的战争及结局，但却有一点很明显，那就是：每次战争后都会陷入穷困，国内制造业遭到破坏，农产品及土地价格跌落，因为英国总在战后低价销售战时积压的产品……”[⑥]。詹姆斯·门罗（James Monroe）也认为：美国应该刺激制造业发展，他在1822年的年度报告中建议提高关税，他说“自由贸易只有在两个条件下才存在，即国际和平和互惠——但这两个条件从未有过。”[⑦]这场保护主义运动所赢得的国民支持，为1820年代关税的一再提高奠定了群众基础。国内上层人物和主要决策者思想认识的变化，以及迎合国民情绪在大选中赢得胜利的考虑，也为当时的保护政策起了推波助澜的作用。《1824年关税法案》的通过就是早期保护主义运动的第一项最直接的成果。那一年的总统大选毫无疑问对法案的通过有很大的影响[⑧]。到《1828年关税法案》通过时，关税达到了历年最高水平。当然，由于1828年以后美国经济开始出现繁荣局面等因素的影响，保护主义运动开始趋于温和。

三、地区利益

除了早期的反英情结和1819年兴起的保护主义运动外，贯穿美国历史始终的地区利益之间的冲突也是国会议员在关税议案上所要考虑的一个非常重要的因素。早在《1789年关税法案》通过时已有明显的地区利益之争[⑨]。汉密尔顿在《1791年关于制造业的报告》中就指出：“有一种观点很普遍，即‘鼓励和发展制造业对联邦的某些州有利，同时却不利于另外一些州’”。[⑩]。他于1792年3月7日向众议院提交的关税议案，经历了一场辩论，最终以31：27通过。从投票情况看，支持者和反对者的营垒划分具有很强的区域性。宾夕法尼亚州、北卡罗来纳州和乔治亚的27票中有22人投否决票，新英格兰、纽约、新泽西、马里兰和南卡罗来纳州31票中27人投赞成票[11]。甚至在具体的产品上不同区域也有不同的态度。如南部议员全部都赞成对原棉征收关税，而北部议员则反对。来自弗吉尼亚州的议员佩奇（Page）先生说：“如果议案完全如它所宣言的那样，为增加岁入、保卫边疆，我将会是众议院最后一个反对议案的人……，但是它却不是为了边防，而是鼓励某些制造业和渔业……”[12]。

地区利益也和早期的保护主义运动密切相关。一般来说，保护主义运动的支持者是中部和西部各个农业州，如：纽约、新泽西、宾夕法尼亚州、俄亥俄和肯塔基。它们都是大农业州，海外市场的丧失使这些州更多地呼吁建立和维护国内市场；同时他们受1816-1819年通货膨胀的打击，极力寻找摆脱经济混乱局面的灵丹妙药。要求保护便成了他们一种强烈的要求。这些人不仅想保护国内制造业以促使形成强大的国内市场，而且要保护他们自己的产品，如羊毛、大麻、亚麻、小麦、谷物等，尤其主张对甜酒和白兰地征收高关税，以削弱对国内谷物酿酒业的竞争。铁制造业在宾州和新泽西有相当的发展，因此也要求保护。而新英格兰对许多高关税的要求则是反对的，因为它主要经营进出口贸易、航运和造船。如果对大麻、亚麻、铁及其制品提高关税，则会使造船成本增加，而且会减少贸易量，使新英格兰所获利润减少；对糖蜜和甜酒提高关税也对新英格兰不利，因为从西印度群岛进口糖蜜正好与新英格兰的渔业、粮食、木材及甜酒形成贸易互补；对羊毛提高关税则会增加新英格兰毛纺织业的原料成本。各州经济利益的不同在很大程度上影响着议员对各关税议案的态度。到了1820年，康涅狄格和罗德岛已成为坚定的保护主义者。1824年马萨诸塞州勉强支持高关税，到1828年时已经与农业州站在同一立场上。南部在1816年时有相当多的票数是支持《1816年关税法案》的，到1820年却强烈反对保护性关税。其部分原因在于：南部领导人在密苏里之争中认识到奴隶制和自由贸易的联系。他们认为，如提高关税，会鼓励制造业发展，打击南部棉花生产；同时还会提高国外进口工业品和北部工业品价格，使南部消费成本增加。另外，南部担心高关税会遭到英国的报复，使之对美国棉花征收高关税甚至拒绝进口美国棉花[13]。

地区利益对关税政策的影响从几个重要关税法案的投票情况可以看得清清楚楚。如《1824年关税法案》，新英格兰国会议员赞成者和反对者之比为15：23，中部各州为60：15，西部各州为18：0，南部各州为1：47，西南部各州（包括田纳西和肯塔基）为13：7[14]。《1828年关税法案》投票中，新英格兰国会议员赞成者和反对者之比为16：23，中部各州为57：11，西部各州为17：1，南部各州为3：50，西南部各州（包括田纳西和肯塔基）为12：9[15]。《1833年妥协法案》中，新英格兰国会议员赞成者和反对者之比为10：28，中部各州为24：47，西部各州为10：8，南部和西南部各州为75：2[16]，以后的关税法案投票情况也大体如此。作为来自各州的民意代表，众、参两院的议员们在关税问题上要受到其所在区域利益的影响，这是不言而喻的事实。

四、政党立场

议员除了考虑区域利益之外，还要受他所在政党立场的影响。从1789年到1808年，在美国公众人物中没有明确赞成或反对保护性关税的观点，但他们对于“保护” 问题的态度很大程度上受政党政策的影响。麦迪逊在1789年坚持自由贸易原则[17]，杰斐逊在1787年还在宣扬一个单纯农业社会的美德[18]。然而，到了1793年，当联邦党和共和党在对待法国革命的态度上发生分歧时，杰斐逊从共和党同情法国革命的立场出发，主张针对英国实行关税保护主义政策，麦迪逊也提出一系列类似的决议案。而联邦党人的主要代表——杰斐逊的主要对手——费希尔·艾姆斯（Fisher Ames）早在1789年就主张联邦政府应该培养和保护制造业，但是到1794年为了反对和他处于党派对立状态的已转而主张关税保护的麦迪逊时，他却呼吁反对关税保护主义，从而改变了自己对制造业的态度[19]。由此可见，当时对关税的态度不完全是为个人好恶和区域利益所左右，而且还受政党立场的影响。

到1820年代，随着辉格党和民主党的形成，两大政党在关税问题上的界限日益分明。辉格党的约翰·昆西·亚当斯等人虽不是极端的保护主义者，在支持保护主义上却十分坚定，因为他们希望将保护主义变成政治斗争的手段。以安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）为首的民主党人虽在关税问题上意见不一，但为了击败对手的目标也可以在关税问题上采取共同的立场[20]。所以在关税法案的通过中常常可以看到双方在政治斗争策略上的较量。在1827年第20届国会任命的制造业委员会中，民主党人占了多数。约翰·亚当斯（John Adams）等辉格党人担心保护政策会因委员会成员比例的差异而被延迟或废除，乃主张立即通过一些保护议案，可委员会却要求被授权获得关税信息的权力[21]。争论中，亚当斯等人反对授权制造业委员会获得关税信息权力的态度给了南方人错误的信息，从而使来自南方和北方的杰克逊党人站在一起对抗亚当斯等人，最终使授权委员会的决议通过。不过，杰克逊党人也不愿失去对它的选举有重要影响的各州选民的选票，所以在议案中提高了某些原料的关税，从而得到了西部和中部州的支持，并巧妙地满足了北部保护主义者的要求，结果不仅使得议案得以通过，而且使杰克逊在后来的大选中获得决定性的胜利。

民主党为赢得党派斗争而支持通过的《1828年关税法案》，使南部极为不满，结果导致南卡罗来纳在1830年代组成州权党，并通过 “国会法案废止令”，直接威胁着联邦的统一。为了国家统一的最高利益，亨利·克莱倡导的《1833年的关税妥协法案》才得以问世。这是地区利益调和的产物，也是政党妥协的结果。《1842年关税法案》的通过也有明显的政党色彩。当时辉格党人和约翰·泰勒（John Tyler）总统对于出售公共土地所得款项在各州之间的分配方案有歧见，结果总统在1842年连续否决了两个有“分配”字眼附加条款的关税议案。后来的《1842年关税法案》在很大程度上就是由于没有“分配”字眼才匆匆通过并生效。由于当时政治家的注意力集中在这场政治争吵和议案的政治影响上，很少有人注意其关税方面的细节。正如卡尔洪所言，这个所谓的保护性法案与制造业者的愿望并不太一致，只是因为政治家们想要一场辩论而已[22]。《1846年关税法案》同样是政党政治斗争的产物。直到在《1857年关税法案》通过时，政党政治对关税法案的影响才缩小了，因为在当时政治斗争的焦点问题已经转移到奴隶制问题上去了。

五、利益集团和决策模式

最后还要提一提的是利益集团和决策模式对关税法案的影响。内战前，关税议案引起的争议很多，但极少因此而流产，除非它确实危及某经济利益集团的存在。至于这一利益集团能否对关税决策产生决定性影响，则要看利益集团的成员是否在全国分布较为均匀。如果某利益集团在全国的利益分布均匀，那么代表它利益的成员分布就相对分散，可以均衡地对各州的议员施加压力，从而对关税政策的形成可以产生往往是决定性的影响[23]。1830年代之前，美国经济的专业化水平不高，产业部门的地理分布比较分散，是当时高关税政策得以形成的一个重要因素。此后，由于专业化水平迅速提高，利益集团在地理分布上往往集中在某些地区，结果造成对议员施加的压力分布不均衡，从而使高关税政策的通过变得比较困难[24]。

另外，只代表狭隘经济利益的关税议案在国会是很难通过的。这就是为什么某个城市关于一系列产品的关税保护请求，比几个城市或地区对同一产品提出的关税保护请求更容易在国会获得成功的原因。在审议议案的逐项条目时，如果每位议员都坚持按照是否有利于他的选民来投票表决，而不考虑整个议案，那么议案极有可能无立足之地。因此，一些商品的关税可能在经济上合理，但为了确保整个议案的通过，就可能会在它的经济合理性上作出牺牲[25]。对于参众两院议员来说，如果他们只关注自己区域选民的利益，却不在整个议案中的各项条目中做一平衡，那最终只能是无休止的辩论却毫无意义可言。所以，一般议案的支持者都主张从原则上而不是在细节上讨论议案。他们认为：虽然议案的每项都有不均衡的地区影响，但整个议案应该会平衡这些影响。

当然，任何一个关税议案通过的原因很多，本文只谈及它的部分政治因素，借以抛砖引玉吧。